防災都市づくり
安全な暮らしを支える基盤の創出
神戸大学 都市安全研究センター 北後明彦
１ 防災都市づくりの展開
２ 防災アセスメント
３ 目標設定と計画策定
４ 土地利用の規制や誘導による適切な立地
５ 日常利用施設の整備による防災都市づくり
６ 密集市街地の整備による防災都市づくり
７ 自然条件に応じた防災都市づくり
８ 安全な暮らしのための知恵の創造と継承
人が集まって暮らすとき、安心して暮らしたいと誰でもが思うであろう。しかし、時には地震や洪水などの自然の脅威にさらされ、また、まちに集められた物質の火災や爆発によって、人々に害が及ぶこともある。こうした過去の経験から、災害を避けるための知恵が蓄積されてきた。しかしながら、地震などのように発生する間隔が数世代にわたることもある場合や目先の経済論理が優先される場合には、先人の知恵が置き去られ、災害が起きてはじめて思い知らされることが少なくない。このようなことから、都市の防災対策としては、都市計画などの長期的な視野を含めて、安全な暮らしを支える基盤をつくっておくことが重要となる。
１ 防災都市づくりの展開
自分の家や公共建築などを建てるとき、豪雨や豪雪、暴風、干天、猛暑、極寒等の気象変動、地震、火山噴火、出水等の地殻変動、及びこれらによって引き起こされる洪水、土石流、地盤崩壊、地盤沈下、津波、高潮、火災等の事象や、爆発、放火、テロ等の人為事象による外力に耐えるように、建物の構造や設備、プラン等を工夫することになる。しかし、外力の大きさによっては、建物レベルだけでは対処しがたい現象があることは過去の災害の発生状況を見れば明らかである。
そこで、自然条件、地域社会等その都市の固有の状況をふまえ、都市レベルや地区レベルから防災上の諸課題を解決することを基本に、安全・安心・快適性等に配慮された総合的に質の高い市街地を実現する計画として、「防災都市づくり計画」を策定し、その実現に向けて各種の誘導・規制や事業を行うことになる。
なお、この計画を立案する前提として、「災害危険度判定」等の防災アセスメントによって現況評価を行い、計画課題、基本的な理念・目標を明確にし、「都市レベル」の施設整備や、密集市街地の改善等「地区レベル」の対策を設定する。
２ 防災アセスメント
防災都市づくりをすすめる上で、最初に行う必要のあるのが、危険を認識することである。人々が普段の暮らしをしていく中では、通常、災害の危険性を認識することはあまりなく、平穏無事に暮らしているので、自分の住んでいる地域は安全と信じきっていることが多い。一方で、ひとたび災害が起き、被害が大きくなってしまった場合、なぜ行政は災害に対してもっと適切に対応できなかったのか、なぜ事前に防災対策を進めなかったのかと、行政に責任を問うことになる。
そのため、行政がなすべきことの第一歩は、都市内の各地域にどのような災害に対する危険性があるかを把握する防災アセスメントを実施し、それを市民に分かりやすい形で知らせることである。
過去の災害の経験や科学的研究の成果から、現在では、その地域で発生する災害の種類や規模、及び、被害をうけやすい市街地の特性が分かるようになってきた。これらを活用した防災アセスメント手法として、災害の被害想定と災害危険度判定がある。
被害想定では、その地域で起こる可能性のある気象変動や地殻変動に起因する危険事象から、人為による危険事象まで、幅広く災害のシナリオを取り上げ、災害の規模別に、どのような被害の量（倒壊建物数、死傷者数など）が発生するかを予測する。たとえば、水害の被害想定では、何十年かに一度の激しい雨量などに基づく堤防などの防災施設への外力を想定し、防災施設が耐えうる外力を超える場合の地域への影響を予測する。地震災害の被害想定では、発生する地震のタイプごとに震度や津波の大きさを想定し、建物などの構造物への被害や出火による火災被害の拡がりを予測する。被害想定は、都市の危険を認識する際の基本となるものである。
一方、災害危険度判定は、どこが被害を受けやすいかという潜在的危険性を示すもので、それによって緊急に整備が必要な施設や改善を要する地区が明らかになるので、防災都市づくりを進めるための重要な指標となる。具体的には、まちの特性に応じて評価項目や方法を設定し、災害危険度の判定を行う。地震災害の場合でいうと、都市レベルでは、幹線道路や公園等の骨格的な都市施設の分布をもとに、都市全体の燃え易さ、広域避難のしやすさ等の評価を行い、市民生活に身近な地区のレベルでは、建物や相隣関係、地区内道路等の状況から、火災に対する危険性、消防活動や一時避難の困難性、地盤状況等を評価する。
３ 目標設定と計画策定
防災アセスメントによって危険を把握し、その結果を人々に知らせることによって、都市の危険が人々に認識されることになる。この危険に対して、どの程度の安全を要求するか、人々の合意によって目標が設定される。防災のために非常にコストがかかる場合、目標を低めに設定することもありうる。しかし、この場合であっても、人命損失や不可逆的な環境破壊については、そうなってしまってからでは取り返しがつかないので、これらについては可能な限り被害を零に近づけるという目標を立てる必要がある。例えば、震度７を想定して、財産被害や機能被害が生じないようにするには莫大なコストがかかるが、震度７では、最低限人命は守り、震度６では財産被害、震度５では機能被害を生じないようにするなど、災害の規模やタイプに応じた目標を設定することが考えられる。
目標が設定されると、次の段階としてはいかにそれを達成するか、対策の選択と実施方法を含む防災のための計画を策定することになる。法的な位置づけをもった関連する計画体系としては、地域防災計画と都市計画がある。
防災対策の分野では、都道府県や市町村ごとに、災害対策基本法に基づいて地域防災計画を策定し、災害予防、応急対応、災害復旧の各段階において、実施すべき防災対策が体系的に定められている。
都市計画は、都市を健全に発展させる等の目的のもとで土地利用や都市施設、市街地開発事業等を計画する制度で、防災はその中でも重要な課題とされている。
これらの計画体系のそれぞれに、災害からの住民の生命・財産を守り、都市の機能を確保するための「防災都市づくり」を位置づけ、両分野で連携して実現していく必要がある。具体的には、防災都市づくり計画は、地域防災計画の災害予防対策の項に組み込むとともに、市町村の都市計画の基本方針である都市計画マスタープランに反映させることが望まれる。
災害となるような事象が発生した場合、地域の地盤などの自然条件や社会条件の違いによって、被害の態様が異なる。各地域の自然条件や社会条件を考慮するためには、地区単位あるいはコミュニティ単位に防災都市づくりを進めることが必要で、地区レベルにおけるきめこまやかな防災まちづくり計画が求められる。この計画は、市民のコミュニティ活動等のなかで、安全につながるまちづくりとして策定され、市民が事業へ参画するなど、市民が主体となって進められる。
４ 土地利用の規制や誘導による適切な立地
古代から、人々は、浸水やがけ崩れなどがなく、災害の恐れの少ない場所を生活と生産の場所としてきた。しかしながら、土地利用の範囲が進み、災害の恐れの少ない場所を取得するのが困難となってくると、例えば大都市周辺部などでは、斜面崩壊のおそれのある急傾斜の丘陵地や山地、あるいは浸水の恐れのある低地などへ居住地域を広げることになってしまう。また、家屋を燃えやすい構造のまま、多くの人が集まって住むようになると、数多くの大火を経験することになる。
人々が、危険について十分に認識し、経済的にも余裕を持って対処できる場合は問題ない。しかし、実際には、危険を認識することが困難な場合が多く、また、たとえ危険を認識していたとしても経済的な理由で、被害を受けやすい土地利用を行うことになりがちである。自己責任で利用していることなので、行政が関与することではないとの議論もありえようが、人命が失われるのが分かっていて放置して良いのか、また、危険な土地利用によって被害が第三者に及んだり、その場所で被害が発生したときの行政の対応が困難であるなどの理由によって、このような危険な土地についての利用を禁止したり、また、その土地にある建物の建て方を制限する手法が、現実には採用されている。この手法は、土地や建物に対する個人の権利を制限することになるので、法律で定めて実施されることになる。
法律に基づく規制には、災害危険区域（津波、高潮、出水等による危険の著しい区域を指定。建築の禁止や制限。）、宅地造成工事規制区域（宅地造成に伴い災害が生ずるおそれの著しいを指定。）、防火地域・準防火地域（市街地における火災の危険のある地域を指定。建築物の構造の制限により燃えにくくする。逆にいえば、燃えやすい家屋の立地制限。）などがある。
都市計画法の市街化区域・市街化調整区域については、津波、高潮、出水等の恐れのある土地等は、防災上の具体的措置なしには、市街化区域には含めないように運用されている。
以上見てきたのは法律による規制であり、強制力をもたせて実効性を持たせようとするものであるが、最小限の地域に限定して指定することになる等の制約がある。そこで、土地利用の誘導によって、安全性を確保する方法もある。例えば、活断層の位置や想定津波浸水域の調査結果を情報公開し、これらの周囲での建築についてはこれらに耐える対策を施す必要性があることを示し、市民の理解を求めるのである。
５ 日常利用施設の整備による防災都市づくり
1995年の阪神・淡路大震災では、幹線道路や公園緑地、学校、コミュニティ施設などが火災拡大防止や避難、応急復旧などに大きな役割を果たした。これらの施設は、日常的には、それぞれ交通やライフライン、環境保全、教育、地域活動などの都市機能を支える施設としてしか認識されないのであるが、非常時に役立つ機能をあわせ持っているわけである。これらの都市施設が充足していない地域では、このような役割を期待することが出来ないので、災害に弱い地域となってしまう。そこで、このような施設を充足することによって、日常的な暮らしを快適とするとともに、災害に強い基盤を形成することができるのである。
上に述べた阪神･淡路大震災では、火災によって数十ヘクタールもの地域が焼失したが、風が弱かったため火災の広がり方が急速ではなかった。風が強ければ、急速に火災が広り焼失面積も更に広大となり、路上の避難途上者が多く焼死する恐れもある。これに対しては、密集市街地の再整備などにより燃えないまちづくりを進め、逃げなくても安全なまちとしていく必要が根本的にはあるが、当面の課題としては、大規模な火災が発生したとしても、命だけは助かる方法を用意しておかなければならない。そこで地方自治体では、道路網や公園緑地などの施設を活用した広域避難計画が策定され、これらの施設の整備が進められている。
地震が発生したあと、住民は地域の防災活動拠点や避難中継の役割を果たすコミュニティ施設や学校などのコミュニティ防災拠点（避難所等）や一次避難地に集まることになる。また、街区公園等を活用して、住民の消火・救護活動、集結の拠点となる防災空地を配置することも考えられている。
一次避難地等に火災の危険が及ぶと判断された場合は、広域避難地まで避難路を通って避難することになる。避難路は、十分な幅員を有する市街地内幹線道路や緑道等をつかったネットワークとして計画する。広域避難地は、公園緑地、広場等、一定の広さのオープンスペースを活用して震災火災から住民の生命がまもれるよう計画する。なお、火災危険度が高い市街地に位置する避難地・避難路では、周辺での建築物の不燃化を計画し、火災に対する避難者の安全を確保する。
震災火災による被害を最小限にするため、幹線道路、公園緑地、鉄道・河川や不燃化建築物群等による延焼遮断帯を配置して、市街地を都市防火区画に区分けする対策も進められている。
６ 密集市街地の整備による防災都市づくり
日本には、各都市の成長期に、道路などが不備なままその時期の周辺部が急激に宅地化し、劣悪な建物が密集してしまった市街地が広範に存在する。このような地区では、老朽住宅が密集しているため、大きな地震により家屋倒壊する建物の割合が高く、また、その後、火災が発生すると急激に燃え広がる可能性が高い。阪神・淡路大震災の際に、火災によって大規模火災となった地区は、農地に耕地整理の道路（約100ｍ間隔の格子状）を通しただけの街区へ、1910～20年代頃に、防火的な配慮がなされない木造長屋が密集して建築されて成立したものである。
このような密集市街地では、これまで老朽住宅の建て替えがなかなか進まず、また、道路整備も困難な状態であったが、阪神・淡路大震災によってその脆弱さが露呈し、その反省にたって、現在、防災性の向上を図りながら日常的にも安全・安心で快適なまちとなるよう、総合的な整備を実施する計画が進められつつある。これらの密集市街地の対策としては、道路・公園緑地や地区施設等の公共空間の整備、消防水利等防災施設の強化、老朽住宅の建て替えや改修による倒壊・延焼防止対策等が重要となる。
密集市街地を改善する方法で効果が高いのは、道路、公園、河川などと建物や宅地を一体的・抜本的に整備する面整備であり、代表的な手法には「土地区画整理事業」、「市街地再開発事業」がある。法律等で定められた権利変換手法や税制等様々な優遇措置をもとに、比較的短期間で、従前とは一変した街並みを形成する。これは、災害危険度が非常に高い地区に適するが、事前調査、関係権利者による合意づくり等が重要である。
一方、時間をかけて施設や建物を部分的に整備するのが段階的整備である。地区全体の計画をもとに、道路、公園広場やまちづくりの拠点施設の整備、老朽住宅のうち必要な部分の建物の不燃化や共同化の誘導等の個別事業を積み重ねて、街並みを緩やかに変えていく手法である。「都市防災推進事業」、「密集住宅市街地整備促進事業」が代表的な事業で、市民組織との連携など、住民参加に配慮して進める必要がある。
老朽住宅全般の建て替えや改修については、公的な関与の可否についての議論がなされているが、有効な事業手法はまだない。耐震診断を呼びかけ、その費用を助成している自治体もあるが、なかなか改善に結びついていない。建物倒壊により多数の死者が出た阪神・淡路大震災の教訓をいかに生かすかの課題が残る。
７ 自然条件に応じた防災都市づくり
日本の各都市には共通して密集市街地の問題が存在するので、防災都市づくりという場合、震災火災を前提とした取り組みを計画している場合が多い。しかし、各都市の置かれた自然条件によっては、洪水・高潮等の風水害や火山災害など、その地域で想定される災害を考慮して、防災都市づくりを進める必要がある。山形県長井市では、都市計画マスタープランにおける防災都市づくり計画として、震災対策系とともに、雨水配水施設の整備等による水害防止や消流雪用水導入路の活用による雪対策についても取り上げている。
近年、都市再生の重点分野として、災害に強い都市構造の形成が取り上げられているが、その中で、密集市街地の整備と震災対策に並んで、都市型水害対策が重視されるようになってきた。以下では、日本における水害と防災都市づくりとの関連について示す。
これまでの治水対策は、築堤などによって河川改修を進めることによって、流域に降った雨水を川に集めて、海まで早く安全に流すことを基本としてきた。しかし、都市化による土地利用の激変で、雨水の流出量が増大したことや、気候変動などにともなう異常降雨の頻発によって、都市型水害が深刻な問題となり、従来の河川改修による対応では限界となってきた。また、近年、堤防を築き上げる形態は、人と自然のふれあいが少なくなるので好まれなくなり、自然と調和した環境整備を求める声が大きくなってきた。
そこで、従来からの河川改修等に加えて、これからの治水対策として、地域や河川の特性に応じた多様な選択肢が用意されるようになり、また、河川を単に洪水処理の施設とみなすのではなく、生物の持続的な生息・生育の場、人と自然がふれあうリクリエーションなどの場としての利用や景観の要素として整備する傾向が生まれてきた。
具体的には、雨水の貯留施設等による流出抑制対策、輪中堤や宅地嵩上げ・霞堤とこれらと組み合わせた建築物の立地規制を含む土地利用計画、建築物の移転や耐水化（高床式、耐水材料・構法、排水口など）、河川と下水道の適切な安全度バランス（排水ポンプの適切な運転調整など）の設定、洪水ハザードマップの作成とその公表による住民への危険性の周知や災害時の情報伝達を含めた住民避難対策、等々が導入されてきた。
また、流域全体の水循環を考慮して、雨水流出抑制につながる市街化調整区域（農地など）の保持や緑地の保全・回復についても視野に入れられることがある。
８ 安全な暮らしのための知恵の創造と継承
歴史を振り返ると、大災害の後、その都市の復興にあたって、災害が繰り返さないよう、安全なものとするために抜本的に改造が行われることがあった。
都市計画の古典的事例としては、1666年ロンドン大火の後のクリストファー・レンによる復興計画があり、広幅員街路と広場の導入による延焼防止を目指した。アメリカにおいても、1871年シカゴ大火の後、公園と並木を有する広幅員街路のネットワークによって市街地を分節化して延焼防止を図るパークシステムと呼ばれる基盤整備の考え方で復興が行われた。日本では、1923年関東大震災後の帝都復興計画や敗戦後の各地の戦災復興計画等において、安全で美しい都市を目指して、パークシステムの考え方が取り入れられ、市街地における大規模公園の新設や広幅員街路の整備、河川沿いの緑地整備等が行われた。1995年の阪神・淡路大震災で避難、応急復旧などに大きな役割を果たした河川沿いの帯状緑地等も、戦災復興計画に位置付けられて整備されたものである。
パークシステムは、20世紀の世界の都市計画をリードしたものであるが、地域の条件に応じた適用の仕方とする必要がある。伝統のある歴史的な街区の場合、災害後の復興や防災を考慮する際には、その地方の文化を尊重し、自然条件を考慮しながら、安全な暮らしのための知恵を創造していく必要がある。かつては、安全な暮らしのための知恵が、幾世代にもわたって培われてきた。土蔵造りや塗家造り、防火用水路、屋敷林や防風石垣、防潮砂防林、輪中堤等がその例で、これらの存在自体が、そのまちの伝統となってきた。最近、これらが果たしてきた役割を再評価し、安全なまちづくりに生かして行くことが提起されつつある。
岐阜県高山市の三町（伝統的建造物群保存地区）は、度々の大火災にみまわれながらも、近世の商家町の姿を現在に伝えてきた。これは、地区内を流れる用水の豊富な水を生かした消火体制を土台としつつ、背割に蔵を配置して延焼防止をはかるといった安全のための基盤に支えられている。一方、岐阜県美濃市の「うだつ」が上がる町並みでは、地形的に水が得にくい場所にあるので、享保年間（1700年代前半）の大火災で町が焼け尽くされた以降、防火を第一に考えて「うだつ」を上げ類焼をふせぎ、塗り込め式の壁を要所に配置するといった工夫を行っている。また、富山県高岡市では、明治33年（1900年）の大火の後、防火構造である黒漆喰を塗った土蔵の家屋によって復興している。
参考文献
建設省都市局都市防災対策室監修、都市防災実務ハンドブック、ぎょうせい、1997.
（社）日本都市計画学会防災･復興問題研究特別委員会編著、安全と再生の都市づくり、阪神･淡路大震災を超えて、学芸出版社、1999.
（財）消防科学総合センター、地域防災データ総覧、防災まちづくり編、1992.
市町村アカデミー監修、防災まちづくりの新設計、ぎょうせい、1997.
高津充良、新しい防災対策の展開に向けて、市民に支えられた防災都市づくり、造景、建築資料研究社、1998.
山崎登、河川の洪水対策は流域全体で、消防科学と情報、No.65、消防科学総合センター、2001.
石川幹子、パークシステムの都市防災計画における意義、1996年度第31回日本都市計画学会学術研究論文集、1996.
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